为解决国有企业普遍存在的目标多元、定位不清问题，国务院国资委、财政部、国家发改委于近期联合下发了 《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(下称《意见》)。《意见》明确，根据主营业务与核心凯发旗舰厅的业务范围将国企划分为商业类和公益类，并分类推进改革、促 进发展、实施监管和定责考核。
供给侧改革背景下，分类改革作为国企改革的逻辑起点，其重要性更加凸显。汽车国企“对号入座”，有利于明确其功能定位，增强企业活力，及对其进行科学监管。
-国企分类宜粗不宜细
过去“一刀切”式的粗犷管理使国企定位模糊，改革实施效果也大打折扣。因此国企分类一直是共识，但如何分，专 家们有不同理解。中国人民大学经济学院教授刘瑞告诉记者：“有主张根据企业市场化程度分为竞争性和垄断性的，有的主张按照国有资本职能分为收益性和公益 性，还有的主张依据企业的产品服务分。”天津大学中国汽车战略研究发展中心常务主任郭焱表示，如果加入技术、社会等维度则是更精细的分类。
此次《意见》将国有企业分为商业类和公益类两类，二者在发展目标和运行方式上有所不同，其中商业类又包括充分 竞争领域和关系国民经济命脉领域两种，这种分类在刘瑞看来，更加科学、实际。国资委有关负责人解释说：“《意见》充分考虑国有企业功能的多重性、复杂性， 及其所属行业特点和发展趋势，分类宜粗不宜细，且要依主业进行动态调整。而无论商业类还是公益类企业，都是独立市场主体，要与市场经济融合。”
但国有企业特别是央企普遍兼具盈利性与公益性，这加大了国企分类的难度。尽管汽车行业整体属于商业类充分竞争 领域，但对国有车企的分类却没有那么简单。一方面，部分国有车企如陕汽、长安面向私人消费市场生产汽车商品的同时，还承担国家的军工生产任务。另一方面， 车企集团业务涵盖整车研发与制造、零部件、汽车装备、汽车服务、投融资等业务，北汽集团还涉足了通用航空产业，一些车企则开办了技工学校。如中国企业研究 院首席研究员李锦所说：“分类会直接触及利益调整，如果是亏损板块剥离，企业会积极配合；但如果是赚钱的业务交出去，企业哪可能乐意。”
同时老国企还有许多的历史遗留问题，如大量的退休和下岗人员，社会负担较重。对此，郭焱表示：“政府应分担一部分成本，对国企退休人员实施社会化管理，剥离企业半社会职能，卸掉历史包袱，让商业类国企具备平等竞争的条件。”
-推动车企集团混改和治理转型
新一轮国企改革明确股权改革要延伸到集团层面，可谓一大亮点。当前国有汽车集团下属企业多已是混合所有制，一 些地方国企如江淮、广汽也进行了混合所有制改革，但国有控股企业在汽车工业中仍占主导地位。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁说：“过去改革中， 母公司的国有控股不受触碰，子公司则进行各式各样产权改革，混改是碎片化的。”
表面看来，集团进行改革和“一揽子”重组很不划算，部分“好”资产不能圈来更多的资金，解决债务问题花费代价 又大，得不偿失。但正如郭焱所说，集团母公司不改革，优质资产圈来的钱会慢慢被“不好”的资产和债务消耗掉。由于旧体制管新体制，集团对子公司的管控能力 也不强，导致子公司定位不清从而出现相互竞争，合资、自主业务不能发挥协同效应。对此，郭焱说：“国有汽车集团内部的附属部分先进行改革后，集团整体可以 通过引入战略投资者、实施管理层持股激励、推进集团整体上市整合资产等不同路径，进行混合所有制改革。”
但混改中，控股权能否放开一直是技术性难点。毋庸置疑，开放控股权乃至经营权，对非国有资本参股更具有吸引 力。“但大部分国企领导都担心国有资产流失的问题，很多民企也怕担上‘侵吞国有资产’的罪名。”张文魁表示，改革中还是要让民资等非国有资本占的股份更高 一些，相关文件则应对国有资产流失有一个比较清晰的界定。
解决初始控股权问题的同时，公司治理同样需要实质性转型。《意见》提出，商业类国有企业要加快完善现代企业制 度，优化资源配置，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级。对此，郭焱强调：“改革中要真正落实独立的董事会制度，落实其在选人用人、薪酬分配等重大 决策上的权力。”据了解，关于董事会职权尽管有明确的法律规定，我国也开展了相应的规范化试点，但许多国企实际运营中，董事会职权仍未有效落实。
-监管和考核应聚焦“管资本”
《意见》提出国有资产管理以“管资本”为主，即以出资额为限行使股东权力，国资委不再对国企进行过多行政干 预。此被一些专家和媒体解读为新加坡淡马锡式(淡马锡模式即为淡马锡公司的经营模式，其为新加坡政府的投资公司，新加坡财政部对其拥有100%的股权，但 财政部起的作用很小，真正起到关键作用的是公司特殊的董事会构成。)为蓝本的改革。张文魁对此持保留意见，他认为减少政府干预很有必要，但我国学不来淡马 锡模式。他解释说：“一方面，淡马锡出资的国企如果资本回报低，可以把它卖掉，重新投入。而我们的意识形态、管理层和职工意愿，都决定了不可能轻易卖掉不 盈利的国企。另一方面，新加坡的法制体系保证了淡马锡的独立性，而我国组建的资本运营公司，较难脱离政府干预。”
中国社科院工业经济研究所工业发展室主任赵英也表示，一汽、东风等汽车集团承担着整合内部资源、发展自主品牌 的重任，国有车企改革中还是要保持政府的适度影响力。不过《意见》明确，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点加强对集团公司层面的监管， 有利于防止“监管之手”伸得过长。
对商业类国企的考核同样要围绕“管资本”这个核心。对充分竞争领域国企，重点考核经营业绩指标、国有资产保值 增值和市场竞争能力。国资委副主任张喜武明确指出，完善业绩考核体系要抓紧建立对标考核长效机制、经济增加值分析监测体系、科技创新考核指标体系、特殊事 项清单管理制度，以较准确地反映企业所创造的价值。“国有车企的出资人要追逐高资本回报，考核指标应从追求短期利益转为追求长期的可持续增值收益。”郭焱 说，“在科技创新方面，把自主创新列入国有车企的业绩考核指标，有利于推动汽车集团从事自主研发。否则依赖合资企业获取高额利润，车企集团缺乏自主创新的 内在动力。”